gomei888的部落格

軍公教18%優存之探討 5月8日 · 公開
　　
第一次政黨輪替，民進黨的陳水扁總統與當時考試院的姚嘉文院長決定檢討軍公教18%優存案。

國安會的報告以「信賴保護原則」、「法律不溯既往」及「18%優存案在民84年就已經廢止定案」的理由建議總統採原計畫以漸進溫和的方式取消優存案。

因此，陳總統公開的宣示，他的任內不會更改軍公教的優存案。 　　

第二次政黨輪替，國民黨的馬英九總統為了回應立委管碧玲的質詢，獨斷、冒然的取消了年終慰問金（法定退職金之一部分），引起了激烈的反彈與對立。 　　

第三次政黨輪替，民進黨獲得大選勝利，以「轉型正義」「年金改革」為由，再度將「軍公教18%優存案」作為改革的標的。

「轉型正義」只是口號或成為各取所需的模糊概念；而絕大多數主張將「軍公教18%優存案」作為「年金改革」首要目標的改革者，卻不瞭解「軍公教18%優存案」與「年金改革」毫不相關，只是一個逐年遞減，再19年就會逐步消失的剛性預算。 　　

當前的社會氛圍，優存案的背景、緣由及現況在情與理上難以理性的溝通。

因此，僅以「法」及「社會的成本」為主，分析如下：

一、21年前（民84年）就已經廢止定案的18%優存案，今日再拿出來修正，本質是「古案今再審」的假議題。 　
民主制度以選舉取得政權與革命建國最大的區別就是政府是延續的，既定的政策或處份是概括承受。

18%優存案在21年前就廢止了。21年來，優存案正依當時的關門政策及處份，採緩和漸進的逐步消失中。

如果再處理18%優存案，本質上就是要否定民84年退輔新制的政策與法令，對一個已經廢止、不存在的制度再拿出來修正或廢止。

二、對「信賴保護原則」及「法律不溯既往」的嚴重挑戰。
基於法治國家之法安定性原則及信賴保護原則，立法者制訂新法規、修正或廢止舊法規時，原則上不得適用於新法規生效前業已終結之事實或法律關係。

對於新法規生效前已終止之事實或法律關係，原則上不得溯及適用，此為禁止法律溯及既往原則。

18%優存案是依據民49年考試院制訂的「退休人員退休金優惠存款辦法」，直至民84年開始實施退撫新制，依法採關門政策，不溯及既往，新舊制並行。

21年來，所有的軍公教人員退休時，政府依據當時的法令或制度，給予退休待遇，是一種依法的行政處份，也是一種契約，爾後任何單方面的更改，均屬違反「信賴保護原則」之舉。 　　

就實務而言，優存制度在民84年7月已經廢止，公務人員退休制度從恩給制改制為儲金制的同時，針對優惠存款制度，採取關門政策：民84年7月1日以後的年資所領取的一次退休金及公保養老給付，不得辦理優存。

依據此一政策，優惠存款將漸進式的逐漸消滅。此一關門政策實施至今已逾21年，距離優惠存款完全走入歷史的日期更為接近，此時再撻伐優惠存款，實屬無謂。

就「法律不溯既往」的基本原則，如何將21年前就廢止、當前根本不存在的制度再拿出來修改？

三、政府的制度設計竟使軍公教成為被批判的對象 　　

18%優存利率是「轉型正義」及「社會觀感不佳」的主要標的，更是軍公教所謂「不當利益」的焦點。

退休軍公教被指為反對改革「貪婪的既得利益者」。

這非但是對軍公教不公平的指控，也是執政者不負責任的表現。

18%優存利率是當年政府基於財政困難所設計的退休制度，軍公教只是共體時艱的配合政府，而今卻成了被批判的對象。

如果社會對18%優存利率有誤解，政府應負責說明或採取適當的措施。

軍公教的退休人員只是被動的領取退休金，至於政府如何支付是政府的責任，任令社會的誤解而不作為、不解決，或是討好所謂的輿論都是極不道德的行為。

四、不符合比例原則 　　
軍人的職業是以生命捍衛國家的特殊行業，需要24小時嚴守工作崗位、以任務為優先、放棄個人自由等犧牲，所以受憲法規範與保障。

因此，「軍人因職務性質特殊，及限齡退役，近年來人力裁減復嚴苛於公教人員，年改宜作特別設計，以符合政府對軍人保家衛國任務責付之承諾」已是軍公教退休人員聯合總會的共識。

年金改革，18%優存案對軍人而言是嚴重的不符合比例原則。

目前領18%優存的軍人僅19萬2千人，佔全國人口的0.82%，且逐年遞減而將於19年內消失；19萬2千人中，月領超過3萬元的僅5千5百人，僅佔2.89%；未來每年約100億元，占歲出總預算的0.525% (軍公教總共約300億元，占歲出總預算的1.57%)。針對這麼小的族群、行業﹙0.82%﹚、這麼少比例的所謂相對剝奪感﹙退休軍人中僅2.89%超過3萬元﹚、如此少的預算﹙占歲出總預算的0.525%﹚，付出的代價是：動搖了憲法的信賴保護原則；破壞了法律不溯既往的原則；損害了軍人對政府的信賴及增添未來募兵的困難等，嚴重的不符合比例原則。

五、年金制度的問題與優存案的關係 　　
年金制度問題複雜且難以處理，由於軍公教是弱勢族群，因此成了年金改革的主要對象，尤其是18%優存成了罪魁禍首。

真相是：「18%優存與年金制度的問題是無關的」。

年金制度最核心的問題是退撫基金的困境。

退撫基金的財務困境基本的原因是：高齡化使退休給付相對延長；退休年齡過早（尤其是軍職平均43歲退休，支領退休俸38年最為嚴重，募兵制後短役期支領一次退休俸將更為嚴重）；少子化；年金提撥率與退職所得替代率失衡等。

18%優存的利率是當年政府退休金設計的一部份，由台銀的利息及政府預算的補貼支應，是政府對退職人員應付的退職金。

既使不以18%優存利率的補足給予，也必須編列預算全額支付，是屬政府責任的「剛性預算」，與年金問題是無關的，反而是藉退休人員存款的銀行利率補貼減輕政府的財政負擔（目前銀行利率補貼約3.19%）。

六、剛性預算與社會福利預算　 　
目前對改革18%優存案較理性、務實的說法是：「因為政府財政困難」。

財政困難是事實，這就是民主及選舉的代價，獲勝的執政者必須概括承受，面對、解決的問題。 　　

台灣已經成了「稅收的小國，福利的大國」，財政的困難是必然的。有限的預算如不能做合理、公正、穩定、長治久安的分配運用，必將造成社會的對立與怨懟。

18%優存是政府對退職公務人員應付的退職金，是政府必須編列預算全額支付的「剛性預算」，當財政困難時，應優先於社會福利預算。 　　

以民102年為例，18%優存利率補貼為670億元，社會福利支出為4380億元。

重點是，18%優存利率補貼於103年（關門20年）已達頂峰並開始下降，預估至123年將趨近於零。

換言之，在18%優存案已逐年遞減，在將逐步完全消失的未來19年間，每年的預算平均僅約300億元；相對的社會福利預算卻是逐年大幅攀升的。

民97年佔預算的17.6%，到民104年已躍升為最大支出，佔22.5%達4416億元。

兩相比較，在政府財政困難狀況下，18%優存案的剛性預算是更具有正當性、優先性。

七、18%優存案內涵、現況及將面對的問題 　　
優惠存款是恩給制的退休制度。

而在恩給制時期，公務人員待遇偏低，優存制度一方面有吸引並留住人才的效果，同時也有遞延人事成本，藉以緩解早期政府薪資負擔的效果。

本質上，優惠存款是政府藉銀行利率補貼，緩解政府退休金給付的財政負擔。

（一）內涵 　　
退職所得：「一次退休金之優存所得」或「月退休金＋就養給付之優存所得＋1/12年慰問金（目前月領25000元以上者已被取消）」兩者擇一。

18%的利率標準就是使兩者之退職所得總額相當。

本質上，18%的優存利息及年慰問金根本就是退休金的一部份，是政府階段性調節財政壓力之措施。 　　

公務人員任職十五年以上者，可以就「一次退休金」與「月退休金」擇　一領取。

支領一次退休金人員依靠優存利息生活，猶如支領月休退金人員依靠月退休金生活。

一次退休金的每月優存利息與月退休金的每月金額，兩者具有相當性。

換言之，退休金的總額是以優存利率作為調整補貼。

因此，若調降或取消優惠利率，對領月退休金的人員是變相的實質扣減退休金；對已領一次退休金的人員而言，非但不公平，更事實質上取消了他的退休金。

（二）18%優存的現況─以軍職為例
民84年退撫新制廢止了18%優存，採逐年自然消失的關門政策，預計民123年趨於零。 　　

18%優存案的利息補貼（公務預算支應，與年金的退撫基金的短拙完全無關），對政府負擔而言，軍職人員是較公教人為重。

主要的原因是軍職人員退休年限太早，精簡案的大量裁軍等。

如領月退休金的平均年齡：公務人員55.81歲；教育人員53.98歲；軍職人員43.43歲。

支領退休金年限：公務人員27.02年；教育人員28.72年；軍職人員38.43年。顯然軍職人員平均支領38.43年的退休金除了是國家人才的損失與浪費外，更是政府財政的一大負擔。 　　

以民102年軍公教優存案的利息補貼為例，政府負擔670.72億元，其中軍職人員佔268.83億元。

但是，在19萬2121人的軍職退休人員中，優存利息低於3萬元的有18萬6575人（佔97.11%）；低於1000元的有1萬5640人；最低的只有15元。

軍職人員利息補貼在民103年到達頂峰後，已開始急遽下降，可如預期的於民123年趨於零，18%優存案將自然消失。
（附圖：軍職人員優惠存款人數及補助金額分析圖）

（三）修改18%將面對釋憲、國賠、社會不安等問題 　　

修改18%優存案顯然已違反「信賴保護原則」及「法律不溯既往」的基本價值。軍公教退休人員除可申請釋憲外，更因國家之政策造成實質的損失，也可提出行政訴訟及國家賠償。 　　

18%優存利息的軍公教及其相關受影響人員約400萬人，在將逐步完全消失的未來19年間，每年的預算平均僅約300億元，就經濟效益而言，是否值得因而造成社會之對立與不安？以軍職人員而言，97.11%退休人員月息低於3萬元，83.67%低於2萬元，相當多的退休人員及家庭賴以為生。一旦取消或刪減，勢必立即影響其生活；尤其是領一次退休金的人員，生活頓失依靠，唯有要求改領月退休金，政府的財政負擔更重，且將造成新的社會問題與不安。

八、結論
（一）基於「信賴保護原則」及「法律不溯既往」之國家核心的基本價值，維持政府之延續性，承受民84年退撫新制對18％優存案之關門政策，以漸進緩和的待其自然消失，確保社會之和諧穩定。

（二）正本清源的解決辦法就是執政者誠實的面對此一歷史背景及事實，消除社會對18%的誤導及行政機關的不當處置，如扣繳健保補充保費、刪除部分人員之年慰問金、軍公教退休人員單獨被排除於國民年金外等。

（三）軍人因職務性質特殊，及限齡退役，近年來人力裁減復嚴苛於公教人員，年改宜作特別設計，以符合憲法對軍人之保障及政府對軍人保家衛國任務責付之承諾。

（四）政府財政困難不是檢討軍公教優存及年終獎金的藉口，何況占年度支出極低的軍公教優存（僅約社福預算的1/6.6）並不是政府財政負擔的主要因素！政府當務之急是作「年金改革」，全盤的檢討退撫制度、退撫基金管理經營的弊端等。
附圖：軍職人員優惠存款人數及補助金額分析圖

1.本表105年以後之數據趨勢，係依照內政部104年公布男性平均壽命為76.19歲為推估參考。

2.軍職人員優惠存款人數及支出，推估預於民國123年時趨於零。

3.每月領取優惠存款利息 (民105年：19萬2121人)

低於1千元以下之人數： 1萬5640人（8.14%）

低於1萬元以下之人數：10萬2663人 (53.44%)

低於2萬元以下之人數：16萬0752人 (83.67%)

低於3萬元以下之人數：18萬6575人 (97.11%)

引用: https://m.facebook.com/notes/%E5%8A%89%E6%B9%98%E6%BF%B1/%E8%BB%8D%E5%85%AC%E6%95%9918%E5%84%AA%E5%AD%98%E4%B9%8B%E6%8E%A2%E8%A8%8E/595750713922279/